Відносно криміналізації діянь, пов’язаних з фінансуванням тероризму, в новій Директиві знайшли відображення рекомендації Групи розробки фінансових заходів по боротьбі з відмиванням грошей, ФАТФ (Financial Actiоn Task Fоrce, FATF16), згідно з якими держави повинні встановити кримінальну відповідальність за діяння, пов’язані з фінансуванням терористичних актів, а також самої діяльності терористичних організацій.
Боротьба з фінансуванням тероризму є надзвичайно важливий напрямок в області антитерористичної діяльності ЄС. Беручи до уваги глобальний характер тероризму, застосування заходів по боротьбі з фінансуванням тероризму вимагає однакового підходу з боку різних країн світу до імплементації міжнародно-правових інструментів у зазначеній сфері.
Іншими словами, боротьба з фінансуванням тероризму буде ефективна лише в тому випадку, якщо всі країни, які беруть участь у цій роботі, будуть використовувати загальні інструменти.
Основи для реалізації політики ЄС по боротьбі з фінансуванням тероризму були закладені в кінці 2001 р. В даний час заходи щодо запобігання фінансування тероризму отримали новий розвиток. На початку лютого 2016 р. Комісія підготувала план дій щодо посилення боротьби з фінансуванням тероризму, який мав на меті адаптувати існуючі в ЄС правила щодо запобігання фінансування терористичної діяльності до нових загроз, а також приведення їх у відповідність до міжнародних стандартів.
На даний момент система заходів щодо запобігання фінансування тероризму складається з двох основних елементів: норми, що стосуються заморозки активів осіб, які беруть участь у терористичній діяльності; норми, що стосуються протидії використанню фінансової системи для терористичної діяльності.
Замороження активів.
Згідно ст. 75 ДФЕС з метою запобігання тероризму і пов’язаної з ним діяльності встановлюються правові основи адміністративних заходів щодо переміщень капіталів і платежів, таких як заморожування фондів, фінансових активів або економічних доходів, які належать фізичним або юридичним особам, групам або недержавним утворенням.
Діюча в ЄС система заморозки активів терористичних організацій і фізичних осіб, пов’язаних з ними, є досить складною. Багато в чому це обумовлено тим, що дана процедура була запущена в той момент, коли установчі договори ще не містили необхідної правової основи.
В результаті на сьогоднішній момент можна виділити два паралельних механізму заморозки активів осіб, пов’язаних з терористичною діяльністю. Основа для механізму заморозки активів фізичних та юридичних осіб, причетних до терористичної діяльності, була закладена в Загальній позиції Ради № 2001/931 / CFSP про застосування спеціальних заходів по боротьбі з тероризмом, прийнятої на виконання резолюції Ради безпеки ООН № 1373 (2001 р.). Загальна позиція містила список фізичних і юридичних осіб, пов’язаних з терористичною діяльністю, щодо яких підлягають застосуванню обмежувальних заходів у вигляді заморозки активів та інших економічних ресурсів.
Загальна позиція за своїм правовим характером не є актом прямої дії, тому передбачені в ній заходи підлягають імплементації як на національному рівні, так і на рівні ЄС.
У грудні 2001 р. на виконання Спільної позиції Ради № 2001/931 / CFSP Рада прийняла регламент № 2580/200121, що стосується обмежувальних заходів в рамках боротьби з тероризмом. Відповідно до ч. 3 ст. 2 регламенту Ради № 2580/2001 Рада встановлює і систематично переглядає і оновлює список громадян, груп громадян і організацій, щодо яких застосовуються заходи з заморожування активів і обмеження в доступі до будь-яких фінансових ресурсів. Оновлення списку здійснюється на підставі імплементаційного регламенту.
До вступу в силу Лісабонського договору терористичні списки, передбачені Загальною позицією № 2001/931 / CFSP і регламентом № 2580/2001, могли відрізнятися один від одного. Зокрема, Загальна позиція № 2001/931 / CFSP передбачала включення до терористичного списку як громадян ЄС, так і іноземців. При цьому терористичний список, затверджений в рамках регламенту № 2580/2001, включав в себе тільки іноземних громадян.
Це було пов’язано з тим, що раніше діючі установчі договори не передбачали в рамках першої опори компетенції щодо встановлення обмежувальних заходів відносно своїх громадян. Отже, терористичний список, передбачений регламентом № 2580/2001, не міг включати в себе громадян Європейського Союзу, підозрюваних в тероризмі. Зазначені особи включалися в список, затверджується Загальною позицією № 2001/931 / CFSP, а конкретні заходи щодо таких громадян реалізовувалися на національному рівні. У зв’язку з цим деякі дослідники розрізняли «внутрішній терористичний список» і «зовнішній терористичний список».
Однак зараз ці списки ідентичні. Станом на липень 2018 р. терористичний список ЄС затверджений рішенням Ради і імплементаційним регламентом Ради. Зазначений список переглядається не рідше, ніж кожні шість місяців, при цьому він затверджується двома актами: рішенням Ради, прийнятим в рамках спільної зовнішньої політики і політики безпеки (ст. 29 Договору про ЄС) і імплементовані регламентом Ради, прийнятою в рамках реалізації положень регламенту № 2580/2001.
Факт включення певної особи в даний список є підставою не тільки для заморозки фінансової ресурсів, але також і для просунутого поліцейського і правового співробітництва у кримінальних справах.
Таким чином, і Спільна позиція 2001/931 / CFSP, і регламент №2580/2001 передбачають введення і регулярний перегляд так званого терористичного списку ЄС (EU terrоrist list). Необхідно відзначити, що зазначений перелік не є єдиним, в зв’язку з чим його доцільно назвати як «загальний терористичний список Європейського Союзу».
Другий механізм застосовується щодо найбільш небезпечних терористичних організацій ( «Аль-Каїда» і ІДІЛ) і є результатом виконання резолюції Ради безпеки і ООН 1390 (2002) .
У травні 2002 р. на виконання зазначеної вище резолюції Ради Безпеки ООН 1390 (2002) Рада прийняла Загальну позицію № 2002/402 / CFSP26, згідно з якою Європейському співтовариству пропонувалося імплементувати режим санкцій щодо терористичних організацій. В даний час Спільна позиція № 2002/402 / CFSP втратила чинність у зв’язку з прийняттям рішення №2016/1693 про обмежувальні заходи щодо терористичних організацій ІДІЛ і «Аль-Каїда».
Одночасно в 2002 р. Рада затвердила регламент № 881/200228, що встановлює обмежувальні заходи щодо Усами бен Ладена, членів організації «Аль-Каїда» і руху «Талібан». Даний регламент містив в якості додатку список фізичних і юридичних осіб, пов’язаних з мережею «Аль-Каїда» і «Талібан», який можна кваліфікувати як «спеціальний терористичний список ЄС». З 2016 р. в назву регламенту № 881/2002 була включена терористична організація ІДІЛ ( «Даеш»), таким чином, спеціальний терористичний список ЄС став включати в себе фізичних і юридичних осіб, пов’язаних з найбільшими терористичними організаціями «Аль-Каїда» і ІДІЛ.
В силу ст. 7 регламенту повноваженнями зі зміни спеціального терористичного списку ЄС була наділена Комісія, яка переглядає його на регулярній основі.
Рішення про включення фізичної особи в терористичний список може бути предметом судового контролю з боку суду Європейського Союзу. Найбільш яскравим прикладом з практики суду з даного питання є об’єднану справу C-402/05 P і C-415/05 «Каді проти Ради і Комісії».
Громадянина Саудівської Аравії Ясіна Абдулла Каді на підставі рішення Комітету з санкцій Ради Безпеки ООН було включено Радою в терористичний список ЄС. Ясін Каді кілька разів оскаржував в суді Європейського Союзу регламент Ради. В кінцевому підсумку Суд визнав недійсними відповідні акти Ради, оскільки не знайшов доказів причетності заявника до терористичної діяльності. Суд Європейського Союзу виходив з того, що, незважаючи на міжнародно-правові зобов’язання ЄС щодо виконання рішень РБ ООН, імплементація режиму санкції на рівні Європейського Союзу в частині застосування обмежувальних заходів щодо фізичної особи може бути здійснена лише за умови належного забезпечення дотримання прав людини 31. Іншими словами, в зазначеній справі фактично Суд Європейського Союзу здійснив побічно судовий контроль за рішенням РБ ООН, оскільки Суд поставив під сумнів обґрунтованість рішення РБ ООН про включення конкретної особи в терористичний список.
Таким чином, діяльність ЄС з заморожування активів осіб, які беруть участь у терористичній діяльності, здійснюється в рамках ПСБП, а також спільної зовнішньої політики і політики безпеки. Більш того, зазначена діяльність реалізується за допомогою двох паралельних механізмів, перший з яких носить загальний характер, а другий застосовується щодо найбільш небезпечних міжнародних терористичних організацій.
В рамках кожного з механізмів існує свій терористичний список ЄС, що включає фізичних, юридичних осіб, а також групи, які беруть участь у терористичній діяльності.
Аналіз законодавства ЄС дозволяє зробити висновок про те, що заморозка активів осіб, які беруть участь у терористичній діяльності, здійснюється в два етапи. На першому етапі Рада приймає рішення в рамках спільної зовнішньої політики і політики безпеки (СЗППБ) відповідно до ст.29 ДФЕС.
На другому етапі заходи, передбачені рішенням Ради, прийнятого в рамках СЗППБ, вводяться в дію на рівні ЄС за допомогою регламентів Ради або Комісії відповідно до ст. 75 і 215 ДФЕС.
Протидія використанню фінансової системи для терористичної діяльності.
Другий напрямок діяльності щодо запобігання фінансування тероризму реалізується в рамках внутрішнього ринку, а також економічного і валютного союзу за допомогою прийняття заходів, що перешкоджають використанню легальних фінансових інструментів для терористичної діяльності.
Система правових інструментів з протидії використанню фінансової системи для терористичної діяльності складається з цілого ряду законодавчих актів, що регулюють окремі аспекти зазначеної діяльності. Основу даної системи складає законодавство ЄС про протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванню тероризму (EU Anti Money Laundering legislation).
На даний момент законодавство Європейського Союзу про протидію відмиванню доходів, отриманих злочинним шляхом, складається з двох ключових законодавчих актів: четверте покоління директиви № 2015/849 про протидію відмиванню грошей 33 (Fоurth Mоney Laundering Directive (AMLD4)) і друге покоління регламенту № 2015/847 про переклади (Wire Transfer Regulatiоn (WTR2)). Директива про протидію відмиванню коштів встановлює загальні рамки діяльності держав – членів ЄС з моніторингу фінансових потоків з метою виявлення та припинення операцій, спрямованих або на легалізацію грошових коштів, отриманих злочинним шляхом, або фінансування тероризму.
Отже, ми встановили, які існують фінансові інструменти ЄС в боротьбі з міжнародним тероризмом. На даний момент система заходів щодо запобігання фінансування тероризму складається з двох основних елементів: норми, що стосуються заморозки активів осіб, які беруть участь у терористичній діяльності; норми, що стосуються протидії використанню фінансової системи для терористичної діяльності.